Sinn und Nutzen eines Individualbeschwerdeverfahrens zum Sozialpakt.
Allgemeine Erfahrungen mit den VN-Vertragsorganen
Wolfgang
S. Heinz (1), Februar 2004
Als eines der wenigen Kernabkommen des universellen Menschenrechtsschutzes
sieht der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale
und kulturelle Rechte - kurz: Sozialpakt - kein Individualbeschwerdeverfahren
vor, das es einzelnen Personen oder Gruppen ermöglichen würde,
gegen die Verletzung ihrer in dem Pakt verankerten Rechte vor
einem Gremium der Vereinten Nationen Beschwerde einzulegen. Dr.
Wolfgang Heinz, Mitarbeiter des Deutschen Instituts für Menschenrechte
(DIMR), legt in dem nachstehend abgedruckten Vortrag den Sinn
und Nutzen eines solchen Individualbeschwerdeverfahrens dar.
Der
Vortrag wurde auf einem Parlamentarischen Abend gehalten, den
das Forum Menschenrechte (in dem das Nürnberger Menschenrechtszentrum
mitarbeitet) gemeinsam mit dem DIMR am 29. Januar 2004 in Berlin
veranstaltete. Der Parlamentarische Abend fand in Vorbereitung
der ersten Sitzung (Genf, 23. Februar bis 5. März 2004) der
sog. Open Ended Working Group statt, die 2003 auf Beschluss der
Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen gebildet worden
war, um über ein mögliches Fakultativprotokoll zum Sozialpakt
zu beraten. Bei dem Parlamentarische Abend diskutierten Vertreter
verschiedener Nichtregierungsorganisationen (NROs) und der deutschen
Regierung über den Nutzen eines Individualbeschwerdeverfahrens
zum Sozialpakt.
Einleitung
Im
Mittelpunkt meines kurzen Beitrags steht die Frage, welchen Nutzen
eine Individualbeschwerde zum VN-Pakt über wirtschaftliche,
soziale und kulturelle Rechte - kurz: Sozialpakt - haben könnte.
Mein Ausgangspunkt sind die sechs Kernabkommen des VN-Menschenrechtsschutzes,
auf die ich vergleichend eingehen werde.
Im
Menschenrechtsschutzsystem der Vereinten Nationen spricht man
von sechs Kernabkommen - CERD, CESCR, CCPR, CEDAW, CAT, CRC, die
alle von Deutschland ratifiziert wurden (2). Bei ihren sechs Expertenausschüssen,
den sog. Vertragsorganen, sollen Staatenberichte je nach Abkommen
alle vier bis fünf Jahren eingereicht werden, werden dort
diskutiert und die Vertragsorgane formulieren dann Schlussfolgerungen,
sog. concluding observations. Vier der sechs Verträge kennen
Individualbeschwerden; die Ausnahmen sind CESCR und CRC, zwei
ein Untersuchungsverfahren aus eigenem Ermessen, CAT und CEDAW.
Bei CAT gab es Untersuchungen zu Peru, Türkei und Ägypten
(Ägypten lehnte jedoch den Besuch von CAT ab). (Als siebenter
Vertrag ist das 2003 in Kraft getretene Abkommen zum Schutz von
Migrant/-innen und deren Familien zu nennen, dessen Expertenausschuss
2004 seine Arbeit aufnimmt).
Nun
zum Sozialpakt: Er wurde von 148 Staaten ratifiziert; das sind
mehr als Dreiviertel der VN-Mitgliedsstaaten. Die Verantwortung
für die Überwachung der Einhaltung liegt bei dem 18köpfigen
Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte,
der sich aus unabhängigen Experten zusammensetzt (Seine Mitglieder
sind nicht weisungsgebunden). Deutsches Mitglied ist Prof. Dr.
Eibe Riedel von der Universität Mannheim. Nach der Praxis
des Sozialausschusses, die in seinen jährlichen Berichten
an den VN-Wirtschafts- und Sozialrat (Economic and Social Council,
ECOSOC) dokumentiert ist, können Nicht-Regierungs-Organisationen
(NROs) relevante Informationen zu den Staatenberichten übermitteln.
Der
Ausschuss tagt jährlich zweimal drei Wochen plus jeweils
eine Woche pre-sessional meeting.
Er
bemüht sich in der Praxis um einen konstruktiven Dialog mit
den Vertragsstaaten zu ihren Staatenberichten.
Dem
Ausschuss steht das Instrument der Staatenberichte (Art. 16, 17
Sozialpakt) zur Verfügung. Er hat bisher 15 so genannte Allgemeine
Kommentare (General Comments) zur Auslegung der Normen im WSK-Pakt
formuliert, Nr. 16 und 17 sind in Arbeit.
Ein
eigenständiges Untersuchungsverfahren wie bei CAT und CEDAW
gibt es nicht, ein Individualbeschwerdeverfahren wie bei weiteren
vier Abkommen - die andere Ausnahme ist die Kinderrechtskonvention
- noch nicht. Jedoch hat die VN-Menschenrechtskommission 2003
eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die die Option eines Individualbeschwerdeverfahrens
prüfen soll.
Staatenberichte
Staatenberichte
sind ohne Zweifel der zentrale Überprüfungsmechanismus
des internationalen Menschenrechtsschutzsystems, da sie die Staaten
kontinuierlich in die Pflicht nehmen, Rechenschaft über ihre
Menschenrechtssituation und Maßnahmen zu ihrer Verbesserung
abzulegen. Ihre Wirkung ist nicht zu unterschätzen. Der erste
Staatenbericht soll beim Sozialpakt zwei Jahre nach der Ratifikation
erfolgen, die nächsten im Abstand von fünf Jahren
Jedoch
ist die Wirksamkeit von Staatenberichten auch begrenzt:
Es
wird ein Dialog zwischen dem Vertragsorgan und dem betreffenden
Staat über allgemeine Entwicklungen geführt, nicht über
einzelne Fälle von Menschenrechtsverletzungen. Hinzu kommt,
dass es sich um einen recht schwerfälligen Prozess handelt,
in dem sich die Staaten mit ihrer Berichtspflicht häufig
in Verzug befinden. 2002 fehlten 46 initial, 26 second, 8 third
und 7 fourth periodic reports (s. CESC, Report on the 28th and
29th Sessions, 29 April-17 May 2002, 11-29 November 2002, in:
ECOSOC, Official Records, 2003, Supplement No. 2, UN Doc. E/2003/22,
Annex I).
Weiterhin
wird ein Staatenbericht tendenziell eher wenig Eigenkritik enthalten.
Hier ist die herausragende Bedeutung der sog. "Schattenberichte"
von NROs zu erwähnen, welche das Vertragsorgan auf Missstände
aufmerksam machen können.
Individualbeschwerde
Im
Vergleich zu den anderen Abkommen spricht viel für die Einführung
eines Individualbeschwerdeverfahrens, aber es müssen auch
einige Bedenken ausgeräumt werden.
Vor
allem stellt sich natürlich die Frage nach dem Mehrwert eines
solchen Verfahrens. Gegen diesen Mehrwert könnte man verschiedene
Einwände vorbringen.
Ein
Kritikpunkt wäre, dass es in der Regel bereits ausreichend
Rechtswege auf nationaler, regionaler, aber auch internationaler
Ebene gibt, die dem Schutz wirtschaftlicher, sozialer und kultureller
Rechte dienen; tatsächlich gibt es aber bei den WSK-Rechten
deutlich weniger Klagemöglichkeiten als bei den bürgerlichen
und politischen Rechten (hier ist nur kurz das Stichwort "Schnittmengen
mit dem Zivilpakt" zu erwähnen, d.h. die Gefahr, dass
dasselbe Menschenrechtsthema von verschiedenen Abkommen behandelt
wird und daher unnötige Doppelarbeit verlangt wird, etwa
zu einem Thema wie Diskriminierung). Hier gibt es bekanntlich
eine Diskussion zur "Überlappung" von Menschenrechtsmechanismen
in ihrer Arbeit, eine sicher zum Teil berechtigte Kritik (Vgl.
hierzu detailliert: Sir Nigel Rodley, United Nations Human Rights
Treaty and Special Procedures of the Commission on Human Rights-Complementarity
or Competition?, in: Human Rights Quarterly 2003, 882-908). Ob
man allerdings ausgerechnet das WSK-Beschwerdeverfahren von einer
umfassenden Reform des gesamten Schutzsystems abhängig machen
sollte, erscheint zweifelhaft. Denn diese Reform bedarf wohl ohnehin
noch eines längeren Weges.
Des
Weiteren könnte die Justiziabilität dieser Rechte insgesamt
mit dem Argument in Frage gestellt werden, dass es sich den im
Sozialpakt verankerten Rechten eben nicht um von einzelnen Personen
einklagbare Rechte, sondern nur um allgemeine Zielformulierungen
von nur geringer Bestimmtheit mit dem Ziel einer sukzessiven Umsetzung
in den einzelnen Staaten handelt (3).
Allgemein
könnten Zweifel am Nutzen einer Individualbeschwerde damit
begründet werden, dass die Entscheidungen des Vertragsorgans
zu den Beschwerden nicht den Charakter eines für den jeweiligen
Staat rechtsverbindlichen Urteils haben. Sie sind lediglich Empfehlungen
in Bezug auf einen Einzelfall. Die mangelnde Rechtsbindung und
Durchsetzbarkeit ist jedoch ein das gesamte Völkerrecht betreffendes
Defizit und spricht mithin nicht speziell gegen die Einrichtung
eines Individualbeschwerdeverfahrens nach dem Sozialpakt.
Schließlich
sind Bedenken berechtigt, dass ein Individualbeschwerdeverfahren
weitaus mehr Arbeitsaufwand für das jeweilige Kontrollorgan
bedeutet und folglich zeitnahe Entscheidungen kaum möglich
sind. Auch Befürchtungen hinsichtlich eines gewissen Qualitätsverlustes
der gesamten Kontrolltätigkeit des treaty body sind nicht
von der Hand zu weisen (Stichwort "Überlastung"
- ein gutes Beispiel ist der Europäische Gerichtshof für
Menschenrechte, der sich deshalb reformieren will).
Für
alle diese Punkte muss man sich offensichtlich organisatorisch
vorbereiten. Aber es gibt natürlich auch die Erfahrungen
der anderen vier VN-Vertragsorgane und so sind diese Punkte sicherlich
lösbar.
Indessen
lassen sich für die Einrichtung einer Individualbeschwerde
eine gewichtige Zahl von Gründen anführen:
1)
Die Individualbeschwerde wird dem WSK-Expertenausschuss
ermöglichen, den betreffenden Staat auf einen konkreten
Fall, eine konkrete Menschenrechtsverletzung hinzuweisen.
Dieser Aspekt sollte nicht unterbewertet werden, auch wenn der
Staat eine Kritik in vielen Fällen zunächst einmal nicht
ernst nehmen mag. Eine gerichtsähnliche Entscheidung - die
Ausschuss formuliert seine Meinung (views), ohne dass es sich
hierbei um eine Gerichtsentscheidung wie beim Europäischen
Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) handelt - über
einen Einzelfall ist deutlich plakativer und greifbarer als allgemeine
Empfehlungen zur Menschenrechtssituation. Hier wird dem Staat
ja ein bestimmtes Fehlverhalten vorgeworfen, mit der Aufforderung,
dieses Fehlverhalten zu ändern bzw. wieder gutzumachen. Verwaltungspraxis
und auch Rechtsprechung können durch die Entscheidung des
internationalen Gremiums beeinflusst, d.h. in eine menschenrechtsfreundlichere
Richtung gelenkt werden.
2)
Mit dem Blick auf dringenden Beschwerden gäbe es die Möglichkeit
einer sog. vorläufigen Entscheidung - gewissermaßen
einer Eilaktion, durch die nicht wieder gut zu machende Schäden
für die Beschwerdeführenden verhindert werden können
- freilich nur, wenn die betreffenden Staaten der Empfehlung auch
Folge leisten.
3)
Eine weitere Stärke der Individualbeschwerde liegt darin,
dass sie, ähnlich wie die "Schattenberichte", die
Aufmerksamkeit auf bestimmte Menschenrechtsverletzungen
bzw. bei einer bestimmten Häufung gleichartiger Fälle
eine bestimmte innerstaatliche Praxis lenken kann, die
von dem vom jeweiligen Staat in seinem Bericht "übersehen"
worden sein mag. Häufig werden sich systematische Verletzungen
von Einzelfällen ableiten lassen. Hier kann der Behandlung
der Beschwerde eine Signalfunktion zukommen.
4)
Zudem gibt die Einzelbeschwerde der betroffenen Person
die Chance, nicht hilflos dem eigenen Staat ausgeliefert zu sein
(Stichwort "Defizite im nationalen Rechtsschutz/Gerichtssystem),
sondern, wenn auch nicht "zuhause", so doch bei einem
internationalen Gremium, auf das die Welt "schaut",
rechtliches Gehör zu finden.
5)
Für die Arbeit des Expertenausschusses selbst hilft die
Behandlung von Einzelfällen bei einer praxisnäheren
Auslegung der Vorschriften des Paktes. Wie schon eingangs
erwähnt, haben die Ausschüsse im Laufe der Jahre zu
den Menschenrechtsnormen ihres Vertrages Kommentare verfasst,
die weitaus detaillierter als die Artikel des Abkommens selbst
die Staatenverpflichtungen interpretieren - und sie nutzen diese
dann natürlich auch für die Bewertung der Staatenberichte.
Die Behandlung individueller Fälle ist eine wichtige Hilfe
für den Ausschuss, die Verpflichtungen in den General Comments,
die ja für eine Vielzahl von sehr unterschiedlichen Ländersituationen
gelten sollen, möglichst konkret zu formulieren, und tragen
dadurch zu einer besseren Einhaltung des völkerrechtlichen
Vertrages bei. Insofern fungieren sie als Realitätstests
für den Expertenausschuss. Die Staatenberichte allein, selbst
wenn man die "Schattenberichte" mit berücksichtigt,
können dies so nicht leisten.
Schluss
Abschließend
sei gesagt, dass der internationale Menschenrechtsschutz in den
vergangenen Jahrzehnten bereits erfreuliche Fortschritte gemacht
hat, insbesondere was Rechtssetzung und Monitoring-Mechanismen
betrifft (Stichwort "Dualismus Standard Setting - Monitoring").
Die größten Defizite sind naturgemäß bei
der Durchsetzung/Verwirklichung des Schutzes zu finden. Diesen
Bereich in enger Verbindung mit dem Monitoring weiter auszubauen
und zu verbessern, muss das Anliegen von Staatengemeinschaft und
Zivilgesellschaft sein. Die Individualbeschwerde kann einen wesentlichen
Beitrag zur Institutionalisierung bzw. "Verrechtlichung"
der Menschenrechte leisten. Daher sollte sie Teil eines jeden
Menschenrechtsabkommens sein.
_________
(1).
Kontakt: Deutsches Institut für Menschenrechte - German Institute
for Human Rights, Zimmerstr. 26/27, 10969 Berlin, Germany, Tel:
(+49) (0)30 - 259 359 0, Fax: (+49) (0)30 - 259 359 59, e-mail:
info@institut-fuer-menschenrechte.de;
heinz@institut-fuer-menschenrechte.de
(2).
Internationales Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form
von Rassendiskriminierung (International Convention on the Elimination
of All Forms of Racial Discrimination), Internationaler Pakt über
wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (International
Convenant on Economic, Social and Cultural Rights), Internationaler
Pakt über bürgerliche und politische Rechte (International
Convenant on Civil and Political Rights), Übereinkommen zur
Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Convention
on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women),
Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche
oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (Convention against
Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment),
Übereinkommen über die Rechte des Kindes (Convention
on the Rights of the Child).
(3).
Vgl. hierzu die beiden neuen Studien des Deutschen Instituts für
Menschenrechte: Marita Körner, Das Internationale Recht auf
Arbeit. Völkerrechtliche Anforderungen an Deutschland, Berlin
2004 und Jakob Schneider, Die Justiziabilität wirtschaftlicher,
sozialer und kultureller Rechte, Berlin 2004.
